教育為一定的人口服務(wù)，人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化深刻影響教育供給。受育齡婦女人數(shù)、生育政策調(diào)整、生育意愿變化、人口頻繁流動(dòng)和人口城鎮(zhèn)化等多因素影響，我國(guó)基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口的規(guī)模和分布正在發(fā)生重大變化。這要求基礎(chǔ)教育資源配置及時(shí)跟上人口變化步伐，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)人口和資源的良好匹配。
全面認(rèn)識(shí)學(xué)齡人口變動(dòng)特征
人口是教育資源配置的重要變量。全面認(rèn)識(shí)學(xué)齡人口變動(dòng)特征，是科學(xué)應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變動(dòng)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)。
出生人口具有一定的周期波動(dòng)性。受人口再生產(chǎn)周期影響，出生人口每隔二十多年出現(xiàn)一次不同程度的高峰。上一次生育高峰期間出生人口的下一代陸續(xù)進(jìn)入生育期，就會(huì)形成新一次生育高峰。我國(guó)生育政策調(diào)整時(shí)，正值育齡婦女人數(shù)高峰期，二者疊加導(dǎo)致出生人口出現(xiàn)較大增長(zhǎng)。相反，生育政策的刺激效應(yīng)僅持續(xù)了一段時(shí)間，同時(shí)育齡婦女人數(shù)下降，導(dǎo)致出生人口快速下降。出生人口的波動(dòng)在教育領(lǐng)域體現(xiàn)為學(xué)齡人口的波動(dòng)，要求教育資源配置進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
出生人口對(duì)學(xué)齡人口的影響具有滯后性。從出生到入學(xué)存在一定的時(shí)間差，出生人口變化不會(huì)立即體現(xiàn)為學(xué)齡人口變化，而是會(huì)滯后一段時(shí)間。正是由于影響具有滯后性，人們難以在第一時(shí)間立馬察覺(jué)出這種影響。人口學(xué)專家也認(rèn)為，人口事件往往是長(zhǎng)周期事件，人口現(xiàn)象演變?yōu)槿丝趩?wèn)題具有一定的時(shí)間滯后性。但是反過(guò)來(lái)也應(yīng)看到：一方面，這個(gè)時(shí)間差為我們應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變化，提供了重要的時(shí)間窗口；另一方面，中小學(xué)學(xué)位建設(shè)從規(guī)劃動(dòng)工到落成和投入使用，也需要一定的時(shí)間，縮短了時(shí)間窗口。
出生人口對(duì)學(xué)齡人口的影響呈現(xiàn)梯次推移性。出生人口變化并非同時(shí)影響各教育階段，而是首先影響學(xué)前教育，然后影響義務(wù)教育，其次影響高中階段教育，最后影響高等教育和成人教育，逐步往后推移。當(dāng)前學(xué)前教育學(xué)位需求高峰已過(guò)，義務(wù)教育正在迎來(lái)學(xué)位需求高峰，高峰即將向高中階段推移，高等教育和成人教育也需要前瞻性地預(yù)判其影響。梯次推移性提示我們，一方面要抓住當(dāng)前的主要矛盾，集中力量解決主要問(wèn)題；另一方面要統(tǒng)籌利用各學(xué)段資源，加強(qiáng)學(xué)段之間教育資源的騰挪調(diào)配。
學(xué)齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化性。受人口頻繁流動(dòng)和人口城鎮(zhèn)化等因素影響，我國(guó)學(xué)齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化特征。一方面，城鎮(zhèn)擠鄉(xiāng)村空，部分地方城鎮(zhèn)學(xué)位供給壓力大與鄉(xiāng)村學(xué)位富余現(xiàn)象并存。2021年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%，義務(wù)教育在校生中城鎮(zhèn)占比81.9%，義務(wù)教育在校生城鎮(zhèn)化率高于常住人口城鎮(zhèn)化。另一方面，人口凈流入地區(qū)學(xué)齡人口聚集，人口凈流出地區(qū)學(xué)齡人口相對(duì)較少。在城鎮(zhèn)內(nèi)部，優(yōu)質(zhì)教育資源聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)等學(xué)齡人口聚集。
出生人口長(zhǎng)遠(yuǎn)下降趨勢(shì)明顯。受育齡婦女規(guī)模下降、年輕人婚育觀念改變等因素影響，近年來(lái)我國(guó)出生人口持續(xù)下降。人口出生率從2017年的12.64‰下降至2021年的7.52‰，出生人口下行壓力較大。出生人口減少，在一些地方已經(jīng)體現(xiàn)為學(xué)前教育入園兒童的減少。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，基礎(chǔ)教育學(xué)位需求呈下降趨勢(shì)。人口轉(zhuǎn)折時(shí)期，教育資源配置需要兼顧近期和遠(yuǎn)期，做到既保障近期學(xué)齡人口增長(zhǎng)需求，又不造成長(zhǎng)遠(yuǎn)教育資源的過(guò)度浪費(fèi)。
科學(xué)應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變動(dòng)挑戰(zhàn)
學(xué)齡人口變動(dòng)對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置形成重要挑戰(zhàn)。各地結(jié)合自身實(shí)際，制定了符合區(qū)域特征的應(yīng)對(duì)方案。
建立學(xué)位需求預(yù)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，是科學(xué)應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變動(dòng)挑戰(zhàn)的工作策略和基本經(jīng)驗(yàn)。學(xué)位需求預(yù)測(cè)有助于回答學(xué)位需求到底有多少、分布在哪里、缺口有多大、缺口分別通過(guò)每種方式能補(bǔ)齊多少等問(wèn)題，有助于科學(xué)規(guī)劃和布局學(xué)位，確保學(xué)位布局與學(xué)齡人口分布相匹配，確保教育資源高效利用。尤其是在人口轉(zhuǎn)折時(shí)期，開(kāi)展中長(zhǎng)期學(xué)位需求預(yù)測(cè)，可以幫助地方更好地統(tǒng)籌近期學(xué)位需求增長(zhǎng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)學(xué)位需求下降，不造成教育資源的過(guò)度浪費(fèi)；避免在學(xué)位需求增長(zhǎng)時(shí)期一哄而上地新建改擴(kuò)建學(xué)校，或在學(xué)位需求下降時(shí)期盲目地關(guān)停學(xué)校。學(xué)位需求預(yù)測(cè)需要綜合考慮人口出生、人口流入和流出、產(chǎn)業(yè)或功能布局、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或拆遷等情況。個(gè)別有條件的地方實(shí)現(xiàn)了學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)和戶籍?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)匹配，進(jìn)而借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能算法等，建立學(xué)位需求預(yù)測(cè)模型，為實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地開(kāi)展學(xué)位需求預(yù)測(cè)提供了便利。
在學(xué)位需求預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，可以建立學(xué)位預(yù)警機(jī)制。學(xué)位預(yù)警重在對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并適時(shí)向社會(huì)發(fā)出評(píng)估性預(yù)報(bào)。從各地實(shí)踐來(lái)看，有的地方依據(jù)全域范圍的學(xué)位需求預(yù)測(cè)結(jié)果，給出總量缺口預(yù)警；有的地方依據(jù)片區(qū)內(nèi)符合入學(xué)條件人數(shù)與學(xué)位供給數(shù)的比較，給出片區(qū)缺口預(yù)警；還有的地方依據(jù)符合入學(xué)條件人數(shù)與學(xué)位供給數(shù)的比例，給出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)預(yù)警。這些預(yù)警起著“預(yù)防針”的作用，提示政府相關(guān)部門(mén)凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌學(xué)位規(guī)劃和建設(shè)、加大學(xué)位保障力度，引導(dǎo)家長(zhǎng)理性擇校、及時(shí)調(diào)整入學(xué)預(yù)期。例如，2020年北京市在學(xué)位需求預(yù)測(cè)和預(yù)警基礎(chǔ)上，制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市中小學(xué)學(xué)位建設(shè)的工作方案》，明確提出到2025年全市新建改擴(kuò)建和接收居住區(qū)配套中小學(xué)150所左右，完成后新增學(xué)位16萬(wàn)個(gè)左右，為擴(kuò)大學(xué)位供給做出了重要保障。
充分挖掘存量潛力和努力確保學(xué)位增量，是擴(kuò)大學(xué)位供給的兩個(gè)重要方向。一方面，要盤(pán)活存量資源，充分挖掘存量潛力。在出生人口和學(xué)位需求長(zhǎng)遠(yuǎn)下降、政府財(cái)政收支緊平衡背景下，充分挖掘存量潛力是確保教育資源不過(guò)度浪費(fèi)、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要辦法。各地在遵守中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)前提下，想方設(shè)法挖掘存量教育資源潛力。辦法包括：整合校內(nèi)空間，復(fù)合利用各類教室；改行政辦公室、學(xué)生宿舍、專用教室為普通教室；在不產(chǎn)生大班額的前提下適當(dāng)擴(kuò)大班級(jí)規(guī)模；臨時(shí)借用或租用校舍等。此外，各地還通過(guò)多種形式，加大學(xué)段之間和區(qū)域之間的教育資源統(tǒng)籌力度。例如，加強(qiáng)一貫制學(xué)校建設(shè)，方便學(xué)段之間統(tǒng)籌利用校舍；加強(qiáng)學(xué)區(qū)或教育集團(tuán)內(nèi)部不同學(xué)段之間的學(xué)位共享；引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)普通高中學(xué)校到郊區(qū)開(kāi)展寄宿制辦學(xué)，招收城區(qū)學(xué)生等。這些方法為擴(kuò)大學(xué)位供給、緩減學(xué)位供需矛盾起到重要作用。
另一方面，要加大跨部門(mén)協(xié)同力度，努力確保學(xué)位增量。中小學(xué)學(xué)位建設(shè)涉及教育、發(fā)改、規(guī)劃自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，需要跨部門(mén)協(xié)同發(fā)力。只有加大政府統(tǒng)籌力度，才能確保中小學(xué)學(xué)位建設(shè)順利推進(jìn)。例如，2020年北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市中小學(xué)學(xué)位建設(shè)的工作方案》由北京市教委等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)，明確了各部門(mén)的職責(zé)分工，為學(xué)位建設(shè)工作的落實(shí)提供了保障。在人口流入集中地區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)密集區(qū)，要尤為加強(qiáng)中小學(xué)學(xué)校建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)新建住宅小區(qū)配建學(xué)校有關(guān)規(guī)定。除了擴(kuò)大學(xué)位供給以外，各地還通過(guò)強(qiáng)化多校劃片、推進(jìn)干部教師交流輪崗、推進(jìn)普通高中校額到校招生、加強(qiáng)郊區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源布局等舉措，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解學(xué)位結(jié)構(gòu)性供需矛盾。
對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)而言，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)學(xué)校的一體規(guī)劃，在鄉(xiāng)村振興和教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略高度謀劃鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展?？茖W(xué)開(kāi)展鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)位需求預(yù)測(cè)，在預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上規(guī)劃鄉(xiāng)村學(xué)校布局，妥善處理好鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校撤并與保留的問(wèn)題。對(duì)規(guī)劃長(zhǎng)期保留的鄉(xiāng)村學(xué)校，應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)，推動(dòng)建成鄉(xiāng)村溫馨校園，完善小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校一體化辦學(xué)機(jī)制，著力加強(qiáng)教師走教和交流輪崗，多措并舉切實(shí)提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，辦成小而優(yōu)的特色學(xué)校。對(duì)長(zhǎng)期空置、確無(wú)運(yùn)轉(zhuǎn)需求的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)在充分尊重當(dāng)?shù)卮迕褚庠傅幕A(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，將學(xué)?？臻g轉(zhuǎn)化為服務(wù)周邊村民的鄉(xiāng)村幼兒園或圖書(shū)館、文化館、文體中心、敬老養(yǎng)老中心等其他社會(huì)公共事業(yè)，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。
總之，在學(xué)齡人口變動(dòng)背景下，要加強(qiáng)學(xué)位需求預(yù)測(cè)和預(yù)警，通過(guò)充分挖掘存量潛力和努力確保學(xué)位增量，擴(kuò)大學(xué)位供給，保障每一位適齡兒童就近就便上好學(xué)，為每位學(xué)生成功、出彩提供機(jī)會(huì)，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，助力我國(guó)人口高質(zhì)量發(fā)展。
